Auto 1635/22
INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Corte Constitucional carece de competencia para dirimir conflicto
Referencia: Expediente CJU-1027.
Conflicto suscitado entre el Juzgado Veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud
Magistrada sustanciadora:
Cristina Pardo Schlesinger
Bogotá D.C., dos (02) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019),[1] la Entidad Promotora de Salud SANITAS presentó una demanda en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-[2]. En ella solicita que se condene a la entidad demandada al pago de las sumas dinerarias que debió asumir la parte actora en cumplimiento de algunos fallos de tutela en los que se le impuso la obligación de prestar unos servicios de salud no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud; y, por ende, no financiados con cargo a la Unidad de Pago por Capitación[3].
2. Por reparto, el conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá[4] que, por medio del auto del 3 de abril de 2019, rechazó la demanda por falta de jurisdicción, y remitió las diligencias a los jueces de lo contencioso-administrativo del Circuito de Bogotá[5]. A juicio de esta autoridad, la parte demandada expidió actos administrativos en desarrollo de sus funciones; actos por medio de los cuales habría rechazado, devuelto o glosado las solicitudes de recobro elevadas por el extremo demandante. Por esa razón, la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es, a su juicio, la competente, en atención a lo reglado en el artículo 104 del C.P.A.C.A.
3. Sometido el asunto a reparto entre los jueces de lo contencioso-administrativo, su estudio correspondió al Juzgado Treinta y Seis (36) Administrativo Oral de Bogotá[6]. Por medio de auto del veinticinco (25) de junio de dos mil diecinueve (2019), esa autoridad judicial rechazó su competencia sobre esta controversia. Argumentó que el litigio «versa sobre obligaciones de pago del suministro de insumos y medicamentos, no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud, siendo un asunto propio del Sistema de Seguridad Social Integral»[7] que debe ser resuelto por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral[8]. Así, ordenó remitir el expediente completo a la Sala Jurisdiccional-Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que fuese ella quien dirimiera el conflicto de competencia interjurisdiccional que se había suscitado.
4. Esa Sala resolvió el conflicto de competencia interjurisdiccional el dos (02) de octubre de dos mil diecinueve (2019). Determinó que el conocimiento del asunto le correspondía a la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria porque, a su juicio, «la controversia se suscitó entre una entidad administrativa prestadora del servicio de salud de carácter particular y una entidad pública, situación que[,] sin lugar a dudas, se enmarca en lo normado y ya referido numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social ( ) pues dicha controversia es propia del Sistema de Seguridad Social Integral ( )»[9].
5. Devuelto el expediente al Juzgado Veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá, éste volvió a plantear un conflicto de competencia, pero ahora con la Superintendencia Nacional de Salud.
6. Fundamentó esta decisión en que juzga carecer de competencia para resolver la litis ya que la autoridad competente para conocer el asunto es la Superintendencia Nacional de Salud. Expuso que, en aplicación del artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, «(...) los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud no incluidos en el Plan obligatorio de Salud -NO POS-, deben zanjarse en la Superintendencia Nacional de Salud entidad a la cual se dispone (sic.) remitir el proceso»[10].
7. Remitido el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud, esta también rechazó el conocimiento del asunto. En providencia del catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020)[11] explicó que carecía de competencia sobre esta cuestión. Fundamentó su decisión en que -en virtud del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y del artículo 622 del Código General del Proceso- la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y contratos[12]; y que su competencia era «concurrente y no privativa»[13]. Adujo que, en consecuencia, el conocimiento de estos asuntos «compete, tanto al juez laboral, como a la Superintendencia Nacional de Salud», quedando a elección del demandante la definición de la autoridad competente[14].
8. Finalmente, la Superintendencia Nacional de Salud dispuso la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional-Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que ella desatara «el conflicto negativo de jurisdicción y/o competencia»[15]. El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el dieciocho (18) de junio de dos mil veintiuno (2021) y fue repartido a la Magistrada sustanciadora el veinticuatro (24) de junio de dos mil veintidós (2022).
1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
1.1 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16].
1.2 Mediante Auto 1008 de 2021[17], esta Corporación afirmó que la Superintendencia Nacional de Salud, a pesar de ser una autoridad administrativa[18], desempeña funciones jurisdiccionales que se asimilan a las de los jueces de la jurisdicción ordinaria. En primer lugar, porque la Ley 1122 de 2007 establece que quien conoce de los recursos de apelación interpuestos contra sus sentencias es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial.[19] Y, en segundo lugar, porque cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia[20].
1.3 Por tanto, este tipo de controversias deben ser dirimidas por las autoridades designadas por la ley para resolver conflictos al interior de la jurisdicción ordinaria[21], quienes deben determinar si, en el análisis de cada caso concreto, la Superintendencia Nacional de Salud actuó en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. En otras palabras, aunque en principio se advierta la existencia de un conflicto entre autoridades que, funcionalmente, integran la jurisdicción ordinaria, el análisis sobre si, en efecto, sus actuaciones tuvieron naturaleza jurisdiccional recaerá en las autoridades judiciales competentes.
1.4 Al respecto, el inciso 5 del artículo 139 del Código General del Proceso, establece que: [c]uando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada[22]. A la luz de esta regla, dado que la Superintendencia Nacional de Salud desplaza a los jueces laborales del circuito, son los Tribunales Superiores del Distrito Judicial los llamados a conocer de estos asuntos.
III. CASO CONCRETO
1. En el caso concreto no se configuró un conflicto entre jurisdicciones que la Corte Constitucional deba dirimir.
1.1. La Sala Plena de la Corte Constitucional no encuentra configurado un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Eso obedece a que la controversia se suscitó entre el Juzgado veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá una autoridad que integra la jurisdicción ordinaria conforme lo establece el artículo 11 de la Ley 270 de 1996 y la Superintendencia Nacional de Salud una autoridad de la Rama Ejecutiva que, si bien no hace parte de la estructura orgánica de la Jurisdicción ordinaria, sí ejerce funciones suyas en algunos casos[23].
1.2. Dado que el conflicto ocurrió entre dos autoridades que ejercen funciones propias de la especialidad laboral de la Jurisdicción ordinaria, no se puede afirmar que este sea un conflicto que involucre distintas jurisdicciones. Así las cosas, la Sala dispondrá que se remita el expediente CJU-1027 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, para que ella resuelva el conflicto de competencia al interior de la Jurisdicción ordinaria Laboral, de conformidad con el inciso 5 del artículo 139 del Código General del Proceso.
1.3. Ahora bien, como lo ha sostenido esta Sala[24], el hecho de que el dos (02) de octubre de dos mil diecinueve (2019) la Sala jurisdiccional-disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya resuelto que el Juzgado veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá era el llamado a asumir el conocimiento de este asunto, no debe entenderse como constitutivo de cosa juzgada material en esta cuestión. Esto obedece a que no se evidencia que las partes del conflicto de competencia del CJU-1027 sean idénticas a las del conflicto dirimido por la Sala jurisdiccional-disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el dos (02) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
1.4. En esa ocasión, el conflicto de jurisdicción se suscitó entre el Juzgado Veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá, y el Treinta y Seis (36) Administrativo de esa misma ciudad. De modo que la Superintendencia Nacional de Salud no fue parte dentro de él, como sí ocurre en el CJU-1027. Adicionalmente, las razones que aduce ahora el Juzgado Veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá para no asumir el conocimiento de este proceso no se asemejan a las que expuso en el conflicto que planteó en octubre de dos mil diecinueve (2019).
En aquella oportunidad alegó (i) que la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo era la competente (ii) porque la demanda se había fundamentado en unos actos administrativos expedidos por la ADRES que sólo esa Jurisdicción podía anular. Lo que el Juzgado veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá alega ahora es que (i) la Superintendencia Nacional de Salud es la competente (ii) porque el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019 atribuye a esa autoridad administrativa la competencia para conocer de este tipo de controversias.
1.5. Por esta razón, no se acreditan las tres condiciones enunciadas en el Auto 1071 de 2021 para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada en estos asuntos: «(i) identidad de objeto[, que] quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi[, la cual] supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; y (iii) identidad de partes[,] que se refiere a que [en el conflicto de competencia] est[é]n involucradas las mismas autoridades judiciales».
1.6. En ese orden de ideas, el caso resuelto el dos (02) de octubre de dos mil diecinueve (2019) era un conflicto de competencia entre la Jurisdicción ordinaria y la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Por el contrario, en el CJU-1027 no ocurre lo mismo, sino que el conflicto ocurre al interior de la especialidad laboral de la Jurisdicción ordinaria. De allí que se remita el expediente CJU-1027 a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, para que ella resuelva el conflicto; y no que se devuelva directamente al Juzgado veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá, para que asuma su conocimiento de conformidad con lo resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura.
1.7. No obstante, la Sala considera conveniente advertir al Juzgado veintinueve (29) Laboral del Circuito de Bogotá que su renuencia a asumir el conocimiento de las causas judiciales cuya competencia se le ha deferido puede conducir a una denegación del acceso a la administración de justicia a los asociados.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. Declararse INHIBIDA para dirimir el conflicto de la referencia, según lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1027 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, para lo de su competencia; y para que, en la etapa procesal que corresponda, comunique esta decisión al demandante y a los demás interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Página 127 del documento 1-2020-126785_1.pdf, en el expediente digital.
[2] Página 68 del documento 1-2020-126785_1.pdf, en el expediente digital.
[3] Página 72 del documento 1-2020-126785_1.pdf, en el expediente digital.
[4] Página 127 del documento 1-2020-126785_1.pdf, en el expediente digital.
[5] Página 128 y s.s., del documento 1-2020-126785_1.pdf, en el expediente digital.
[6] Página 133 del documento 1-2020-126785_1.pdf, en el expediente digital.
[7] Página 136 y 137 del documento 1-2020-126785_1.pdf, en el expediente digital.
[8] Página 137 del documento 1-2020-126785_1.pdf, en el expediente digital.
[9] Página 182 del documento 1-2020-126785_1.pdf, en el expediente digital.
[10] Página 141 del documento 1-2020-126785_1.pdf, en el expediente digital.
[11] Página 1 del documento «AUTOPR~1.PDF».
[12] Página 2 del documento «AUTOPR~1.PDF».
[13] Página 2 del documento «AUTOPR~1.PDF».
[14] Página 2 y 3 del documento «AUTOPR~1.PDF».
[15] Página 4 del documento «AUTOPR~1.PDF».
[16] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[17] CJU-925. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[18] De conformidad con el artículo 1° del Decreto 1080 de 2021, [l]a Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Sin embargo, a partir de la Ley 1122 de 2007, se otorgaron funciones jurisdiccionales específicas a esa autoridad.
[19] Parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019. Las providencias emitidas dentro del proceso jurisdiccional se notificarán por el medio más ágil y efectivo. La sentencia podrá ser apelada dentro de los 3 días siguientes a su notificación. En caso de ser concedido el recurso, el expediente deberá ser remitido al Tribunal Superior del Distrito Judicial - Sala Laboral del domicilio del apelante.
[20] Sentencia C-119 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[21] La Sala advierte que, en su momento, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió conflictos de jurisdicción entre la Superintendencia Nacional de Salud y autoridades judiciales. Así lo determinó, por ejemplo, en las providencias del 19 y 11 de noviembre de 2020, 29 y 15 de enero del mismo año, 22 de mayo y 30 de octubre de 2019, 5 de julio de 2018, 1° de noviembre de 2017, entre otras. Sin embargo, también pone de presente que, en ninguno de estos casos, se analizó expresamente la competencia de esa Corporación para dirimir tales controversias o si las partes integraban una misma jurisdicción.
[22] La Corte Suprema de Justicia ha considerado que carece de competencia para resolver conflictos entre jueces del circuito y autoridades administrativas, cuando estima que aquellas desplazan a otros jueces del circuito. Por consiguiente, estima que, en estos casos, la atribución para resolver conflictos de competencia es de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial (AC2977-2021).
[23] Artículo 6 de la Ley 1949 de 2019.
[24] Auto 1071 de 2021, reiterado, entre otros, en el Auto 1043 de 2022, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera.